Nesta quarta-feira (29), Moacyr Molinari, suplente de direção do Sindicontas-PR, ex-professor efetivo da UFPR, professor aposentado da UTFPR, engenheiro civil registrado no CREA sob n. 15.586-D/PR e Analista de Controle Externo efetivo do TCE-PR, lotado atualmente na 7.ª ICE, escreve sobre as implicações referentes às licitações de serviços de engenharia durante a pandemia de COVID-19. Confira abaixo seu artigo completo:

LICITAÇÕES DE SERVIÇOS DE ENGENHARIA DURANTE A PANDEMIA DE COVID-19

Em decorrência da pandemia mundial de Covid-19 (pelo vírus SARS-CoV-2), o governo federal brasileiro sancionou a Lei n. 13.979 de 06/02/2020 (disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/L13979compilado.htm), que inclui disposições especiais e temporárias sobre licitações. Por ser tratar de situação de emergência temporária, a Lei n. 13.979/2020 se refere a aquisição de bens e serviços para pronta entrega ou em curto prazo.

A leitura do texto dessa lei, principalmente seu artigo 4.º, pode levar algumas entidades públicas a uma interpretação errônea quanto às licitações de obras e serviços de Engenharia, durante a pandemia. Na sequência, são discutidos os trechos da Lei n. 13.979/2020 mais relevantes para o assunto em tela, visando a reduzir a chance de equívocos nas licitações durante a pandemia.

Cabe informar que o Ibraop (Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas) publicou um documento de análise da mesma Lei n. 13.979/2020, a “Nota Técnica sobre Aplicação da Lei n. 13.979/20”, disponível em http://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2020/04/Nota-t%C3%A9cnica-Ibraop_Lei-13.pdf.

2 – Dispensa de Licitação de Serviços de Engenharia

No caput do Art. 4º da Lei n. 13.979/2020, consta (sem grifos no original):

É dispensável a licitação para aquisição de bens, serviços, inclusive de engenharia, e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus de que trata esta Lei.

§ 1º  A dispensa de licitação a que se refere o caput deste artigo é temporária e aplica-se apenas enquanto perdurar a emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus.

Observe-se que a licitação é dispensável, mas a dispensa não é obrigatória. A dispensa de licitação depende de decisão do gestor e o tratamento especial estabelecido na Lei n. 13.979/2020 vale somente durante a pandemia mundial.

É importante salientar que a dispensa é possível (mas, não obrigatória) para serviços de Engenharia. A Lei n. 13.979/2020 não abrange obras de Engenharia, como construções novas, reformas e ampliações.

Vale relembrar a distinção entre serviços de Engenharia e obras de Engenharia, bem estabelecida na Orientação Técnica OT IBR 002/2009 do Ibraop (em https://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2013/06/OT-IBR-02-2009-Ibraop-01-07-10.pdf - sem grifos no original) que é adotada pela Resolução n. 25/2011 TCE-PR (em https://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2012/3/ pdf/00001039.pdf):

Serviço de Engenharia é toda a atividade que necessite da participação e acompanhamento de profissional habilitado conforme o disposto na Lei Federal nº 5.194/66, tais como: consertar, instalar, montar, operar, conservar, reparar, adaptar, manter, transportar, ou ainda, demolir. Incluem-se nesta definição as atividades profissionais referentes aos serviços técnicos profissionais especializados de projetos e planejamentos, estudos técnicos, pareceres, perícias, avaliações, assessorias, consultorias, auditorias, fiscalização, supervisão ou gerenciamento.

Obra de Engenharia é a ação de construir, reformar, fabricar, recuperar ou ampliar um bem, na qual seja necessária a utilização de conhecimentos técnicos específicos envolvendo a participação de profissionais habilitados conforme o disposto na Lei Federal nº 5.194/66.

Portanto, no âmbito da Lei n. 13.979/2020, podem ser dispensados de licitação serviços de Engenharia como consertar, instalar, montar, operar, conservar, reparar, adaptar, manter, transportar ou demolir. Também podem ser dispensados de licitação os serviços técnicos profissionais especializados de projetos e planejamentos, estudos técnicos, pareceres, perícias, avaliações, assessorias, consultorias, auditorias, fiscalização, supervisão ou gerenciamento. Por exemplo, as montagens de hospitais de campanha, serviços de reparos ou de conservação de unidades de saúde são considerados serviços de Engenharia abrangidos pela Lei n. 13.979/2020. 

No âmbito Lei n. 13.979/2020, não são dispensáveis de licitação as obras de Engenharia, isto é, contratação para construir, reformar, fabricar, recuperar ou ampliar um bem. Por exemplo, reformas ou ampliações de prédios ou suas alas e construções de hospitais e postos de saúde são obras de Engenharia e não são abrangidas pela Lei n. 13.979/2020.

A dispensa de licitação de obras de Engenharia (incluindo reformas e ampliações), já é prevista em outras leis, em situações de emergência ou de calamidade pública:

- Lei n. 8.666/93:

Art. 24.  É dispensável a licitação:    ...

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos;

-  Lei n. 13.303/16:

Art. 29.  É dispensável a realização de licitação por empresas públicas e sociedades de economia mista:     ...

XV - em situações de emergência, quando caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contado da ocorrência da emergência, vedada a prorrogação dos respectivos contratos, observado o disposto no § 2º;

Mesmo que dispensadas de licitação de acordo com as duas leis citadas acima, as obras de Engenharia devem ter projetos básicos completos, como definido na Resolução n. 04/2006 TCE-PR (disponível em https://www1.tce.pr.gov.br/multimidia/2012/3/pdf/00001061.pdf), que adota a OT-IBR 001/2006 – IBRAOP (disponível em https://www.ibraop.org.br/wp-content/uploads/2013/06/orientacao_tecnica.pdf).

3 – Condições para Dispensa de Licitação

No Art. 4º-B da Lei n. 13.979/2020, consta (sem grifos no original):

Nas dispensas de licitação decorrentes do disposto nesta Lei, presumem-se atendidas as condições de: 

I - ocorrência de situação de emergência;

II - necessidade de pronto atendimento da situação de emergência;          

III - existência de risco a segurança de pessoas, obras, prestação de serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares; e          

IV - limitação da contratação à parcela necessária ao atendimento da situação de emergência.

Observe-se que a Lei n. 13.979/2020 não torna dispensável de licitação qualquer serviço de Engenharia, só porque se está em pandemia mundial. Por exemplo, pintar um prédio público administrativo, não está dispensado de licitação, mesmo durante a pandemia. 

Portanto, para ser dispensável de licitação, o serviço de Engenharia precisa ser necessário para pronto atendimento de situação de emergência em que exista risco à segurança de pessoas, obras, prestação de serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares.

 4 – Termo de Referência ou Projeto Básico Simplificado

No Art. 4º-E da Lei n. 13.979/2020, consta (sem grifos no original):

Nas contratações para aquisição de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência que trata esta Lei, será admitida a apresentação de termo de referência simplificado ou de projeto básico simplificado.          

§ 1º  O termo de referência simplificado ou o projeto básico simplificado a que se refere o caput conterá:           

I - declaração do objeto;         

II - fundamentação simplificada da contratação;         

III - descrição resumida da solução apresentada;          

IV - requisitos da contratação;          

V - critérios de medição e pagamento;          

VI - estimativas dos preços obtidos por meio de, no mínimo, um dos seguintes parâmetros:            

a) Portal de Compras do Governo Federal;            

b) pesquisa publicada em mídia especializada;             

c) sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo;            

d) contratações similares de outros entes públicos; ou         

e) pesquisa realizada com os potenciais fornecedores;           

VII - adequação orçamentária.          

§ 2º  Excepcionalmente, mediante justificativa da autoridade competente, será dispensada a estimativa de preços de que trata o inciso VI do caput.         

§ 3º  Os preços obtidos a partir da estimativa de que trata o inciso VI do caput não impedem a contratação pelo Poder Público por valores superiores decorrentes de oscilações ocasionadas pela variação de preços, hipótese em que deverá haver justificativa nos autos.  

Observe-se que a Lei n. 13.979/2020 não estabelece a obrigatoriedade de fundamentação técnica simplificada, mas torna admissível termo de referência ou projeto básico simplificado. Termo de referência e projeto básico completos são preferíveis, para maior segurança do processo, contanto que sejam factíveis frente à emergência da pandemia. 

Cabe também observar que esse artigo não se refere a serviços de Engenharia de média ou alta complexidade, já que se refere a “aquisição de bens, serviços e insumos”. Entre tais serviços, pode-se, excepcionalmente, admitir serviços de Engenharia comuns. 

Para serviços de Engenharia de média ou alta complexidade, continua sendo necessário o Projeto Básico, como definido na Resolução n. 04/2006 TCE-PR que adota a OT-IBR 001/2006 – IBRAOP.

5 – Estudos Preliminares

No Art. 4º-C da Lei n. 13.979/2020, consta (sem grifos no original):

Para as contratações de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência de que trata esta Lei, não será exigida a elaboração de estudos preliminares quando se tratar de bens e serviços comuns.  

Observa-se que são citados bens, serviços e insumos, não sendo aqui necessariamente abrangidos os serviços de Engenharia. O entendimento aqui adotado, seguindo o da citada Nota Técnica do Ibraop, é o de que a Lei n. 13.979/2020 dispensa estudos preliminares de serviços comuns, mas não dispensa estudos preliminares de serviços de Engenharia.

6 – Pregão

No Art. 4º-G da Lei n. 13.979/2020, consta (sem grifos no original):

Nos casos de licitação na modalidade pregão, eletrônico ou presencial, cujo objeto seja a aquisição de bens, serviços e insumos necessários ao enfrentamento da emergência de que trata esta Lei, os prazos dos procedimentos licitatórios serão reduzidos pela metade.

Observa-se que são citados bens, serviços e insumos, não sendo aqui necessariamente abrangidos os serviços de Engenharia. O entendimento aqui adotado, seguindo o da citada Nota Técnica do Ibraop, é o de que a Lei n. 13.979/2020 não altera prazos de pregões de serviços de Engenharia. 

Cabe aqui ressaltar que a modalidade Pregão é aplicável para serviço de Engenharia comum. A modalidade Pregão continua não podendo ser aplicada para serviço de Engenharia de média ou alta complexidade que exija projeto básico.

7 – Registro de Preços

Em toda citação ao Sistema de Registro de Preços na Lei n. 13.979/2020 (Art. 4º, § 4º, § 5º, § 6º e Art. 4º-G, § 4º), a Entidade que planeja contratar deve levar em conta as restrições à adoção de tal sistema, como:

- Art. 23, da Lei Estadual n. 15.608/07, segundo o qual o sistema de registro de preços será utilizado pela Administração para aquisição de bens ou contratação de serviços de menor complexidade técnica;

- Art. 4º, parágrafo único, do Decreto Estadual n. 2734/15, segundo o qual o sistema de registro de preços pode ser utilizado nas seguintes condições: I – as obras e serviços de engenharia que tenham projeto básico, executivo, ou termo de referência padronizados, consideradas as regionalizações necessárias; II - haja compromisso do órgão participante ou aderente de suportar as despesas das ações necessárias à adequação do projeto padrão às peculiaridades da execução. 

Cabe ressaltar que a Lei n. 13.979/2020 é aplicável para serviços de Engenharia e não para obras.

Portanto, o sistema de Registro de Preços pode ser aplicado para serviços de Engenharia comuns, isto é, de baixa complexidade (como expresso também nos acórdãos do TCU 296/2007-2.ª Câmara e n. 2006/2012-Plenário) ou para serviços de Engenharia que tenham projeto básico, executivo, ou termo de referência padronizados, consideradas as regionalizações necessárias.

8 – Vigência da Lei

No Art. 8 da Lei n. 13.979/2020, consta (sem grifos no original):

Esta Lei vigorará enquanto perdurar o estado de emergência de saúde internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019, exceto quanto aos contratos de que trata o art. 4º-H, que obedecerão ao prazo de vigência neles estabelecidos.

Portanto, todas as condições especiais anteriormente expostas e discutidas, deixarão de valer quando cessar o estado de emergência de pandemia da Covid-19 provocada pelo vírus SARS-CoV-2, com a exceção tratada no art. 4º-H da mesma Lei n. 13.979/2020:

Os contratos regidos por esta Lei terão prazo de duração de até seis meses e poderão ser prorrogados por períodos sucessivos, enquanto perdurar a necessidade de enfrentamento dos efeitos da situação de emergência de saúde pública.

9 – Resumo

A) A Lei n. 13.979 de 06/02/2020 inclui disposições especiais sobre licitações. Por tratar com situação de emergência temporária, a Lei n. 13.979/2020 se refere a aquisição de bens e serviços para pronta entrega ou em curto prazo.

B) A Lei n. 13.979/2020 cita condições especiais para dispensa de licitação, mas a adoção da dispensa não é obrigatória. A dispensa de licitação depende de decisão do gestor e o tratamento especial estabelecido vale somente durante a pandemia da Covid-19 provocada pelo vírus SARS-CoV-2.

C) No âmbito da Lei n. 13.979/2020, a dispensa de licitação é possível (mas, não obrigatória) para serviços de Engenharia.

D) A Lei n. 13.979/2020 não abrange obras de Engenharia, como construções novas, reformas e ampliações. No âmbito da Lei n. 13.979/2020, não são dispensadas de licitação as obras de Engenharia, isto é, contratação para construir, reformar, fabricar, recuperar ou ampliar um bem. 

E) A dispensa de licitação de obras de Engenharia (incluindo reformas e ampliações), já é prevista em outras leis, em situações de emergência ou de calamidade pública: Lei n. 8.666/93, Art. 24, IV e  Lei n. 13.303/16. Art. 29, XV. 

F) Mesmo que dispensadas de licitação de acordo com a Lei n. 8.666/93 (Art. 24, IV) e a Lei n. 13.303/16 (Art. 29, XV), as obras de Engenharia devem ter projetos básicos completos, como definido na Resolução n. 04/2006 TCE-PR que adota a OT-IBR 001/2006 – IBRAOP.

G) Para ser dispensado de licitação no âmbito da Lei n. 13.979/2020, o serviço de Engenharia precisa ser necessário para pronto atendimento de situação de emergência em que exista risco à segurança de pessoas, obras, prestação de serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares.

H) Para serviços de Engenharia comuns, a Lei n. 13.979/2020 torna admissível termo de referência ou projeto básico simplificado.

I) Para serviços de Engenharia de média ou alta complexidade, continua sendo necessário o Projeto Básico, como definido na Resolução n. 04/2006 TCE-PR que adota a OT-IBR 001/2006 – IBRAOP.

J) A Lei n. 13.979/2020 dispensa estudos preliminares de serviços comuns, mas não dispensa estudos preliminares de serviços de Engenharia.

K) A Lei n. 13.979/2020 não altera prazos de pregões de serviços de Engenharia. 

L) A modalidade Pregão é aplicável para serviço de Engenharia comum, mas não pode ser aplicada para serviço de Engenharia de média ou alta complexidade que exija projeto básico.

M) O sistema de Registro de Preços pode ser aplicado para serviços de Engenharia comuns, isto é, de baixa complexidade ou para serviços de Engenharia que tenham projeto básico, executivo, ou termo de referência padronizados, consideradas as regionalizações necessárias.

N) As condições especiais adotadas na Lei n. 13.979/2020 deixarão de valer quando cessar o estado de emergência de pandemia da Covid-19 provocada pelo vírus SARS-CoV-2.

Curitiba-PR, 29/04/2020

Moacyr Molinari

[Se você deseja publicar e contribuir conosco com um artigo, entre em contato pelo e-mail: luiztadeu@tce.pr.org.br]