O auxílio-alimentação tem natureza jurídica indenizatória, conforme decidido pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) em processos de Consulta - acórdãos números 2247/17, 2415/17 e 2046/19, todos do Tribunal Pleno -; e sua instituição deve ser realizada por meio de lei.

A norma que instituir esse benefício deve disciplinar se o seu pagamento será efetuado diretamente pela administração, por meio do crédito na folha salarial, ou indiretamente, por meio da contratação de empresa especializada na gestão de cartões, tíquetes e outros. Caso a legislação indique a terceirização do serviço, a contratação deverá ser objeto de licitação, em observância às disposições do artigo 37, XXI, da Constituição Federal (CF/88) e da Lei n° 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos).

A concessão do auxílio-alimentação depende de autorização orçamentária - parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88 -, com dotação específica na Lei Orçamentária Anual (LOA) e previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Além disso, devem ser observadas as disposições dos artigos 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF), sob pena de responsabilização pessoal do gestor pelo seu descumprimento.

Essa é a orientação do Pleno do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo prefeito de Campo Largo, Marcelo Puppi, na qual questionou qual a natureza jurídica do auxílio-alimentação; e se o benefício necessita de previsão orçamentária, deveria ser concedido diretamente em folha ou por meio de tíquete e sua instituição deveria ser realizada por meio de lei própria.

Instrução do processo

A assessoria jurídica da Prefeitura de Campo Largo afirmou que o auxílio-alimentação tem natureza indenizatória, os valores relativos ao benefício não devem fazer parte do cálculo do índice de despesas de pessoal e sua instituição pode ser efetuada por meio de pagamento direto em folha ou de cartão de vale-alimentação. Além disso, entendeu que empresa especializada pode ser contratada para a concessão do benefício, após a realização de licitação.

a Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca (SJB) do TCE-PR informou que há decisões da corte em relação ao o tema, expressas nos acórdãos números 189/08, 209/08, 917/08, 1093/08, 382/12, 2247/17 e 2415/17, todos do Tribunal Pleno.

A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR ressaltou que o auxílio-alimentação deve ser previsto em lei, a qual deve disciplinar sua forma de pagamento, e no orçamento; e que deve haver licitação prévia em caso de contratação de empresa que forneça o benefício.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) defendeu a natureza indenizatória do auxílio-alimentação, motivo pelo qual a despesa não deve ser incluída no cômputo de gastos de pessoal, já que não está prevista no artigo 18 da LRF; e que esse é o mesmo entendimento da Secretaria do Tesouro Nacional.

O órgão ministerial destacou que, além de previsão legal e dotação orçamentária, é necessária a demonstração da origem dos recursos para custeio dessa despesa obrigatória de caráter continuado.

Legislação e doutrina

O inciso XXI do artigo 37 da CF/88 estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.   

O parágrafo 1º do artigo 169 da CF/88 dispõe que a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; e se houver autorização específica na LDO, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

O artigo 16 da LRF expressa que a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa serão acompanhados da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; e da declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a LDO.

O artigo 17 da LRF considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

Por meio do Acórdão nº 2046/19 - Tribunal Pleno (Consulta nº 670373/17), o TCE-PR decidiu que o auxílio-alimentação tem natureza indenizatória e não deve ser computado em face do limite de gastos de pessoal.

O Acórdão nº 2415/17 - Tribunal Pleno (Consulta nº 959384/15) do TCE-PR expressa que a concessão do auxílio-alimentação depende de previsão legal e de disponibilidade orçamentária.

O Tribunal de Justiça do Paraná já manifestou o entendimento de que eventual concessão de benefícios aos seus servidores depende de expressa previsão legal.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Ivens Linhares, afirmou que o auxílio-alimentação tem natureza indenizatória, mas é despesa de caráter público e, portanto, em razão do princípio da legalidade, é indispensável a previsão da sua instituição em lei.

Linhares ressaltou que a norma que prever a instituição do benefício deve disciplinar sua forma de pagamento, diretamente pelo ente ou por meio da contratação de prestadora de serviços, com licitação prévia.

O conselheiro ressaltou que, apesar de o benefício não configurar especificamente aumento de despesa de pessoal, o gestor deve observar o controle orçamentário-financeiro da nova despesa a ser instituída, com fundamento nos artigos 16 e 17 da LRF, o que demanda a previsão na LDO e em dotação específica da LOA, sob pena de responsabilização pessoal do gestor pelo seu descumprimento.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator, por unanimidade, na sessão do Tribunal Pleno de 11 de setembro. O Acórdão nº 2797/19 - Tribunal Pleno foi veiculado, em 19 de setembro, na edição nº 2.147 do Diário Eletrônico do TCE-PR, disponível no portal www.tce.pr.gov.br. O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 30 de setembro.