Na matéria publicada anteriormente pelo SINDICONTAS/PR, apresentamos o debate sobre a independência da função de auditoria e a necessidade de uma definição mais clara das funções exercidas dentro dos Tribunais de Contas.
A discussão foi retomada no artigo “Qual a importância da Independência da Função de Auditoria na organização e no futuro dos Tribunais de Contas do Brasil”, assinado por Amauri Perusso, Auditor de Controle Externo do TCE-RS e presidente da FENASTC. Mais do que uma formulação individual do autor, o texto reúne e sistematiza uma construção desenvolvida ao longo dos anos pela Federação e pelos sindicatos que a compõem em defesa da organização da área técnica e da valorização dos servidores responsáveis pela atividade finalística do controle externo.
O ponto de partida é a existência de três funções distintas dentro do sistema: auditoria, Ministério Público de Contas e julgamento, cada uma com responsabilidades e titularidades próprias. O próprio artigo sintetiza essa concepção na expressão “três funções, com três titularidades distintas”.
A partir dessa definição, a discussão avança para uma questão prática: quais estruturas e garantias são necessárias para que essa separação exista efetivamente dentro dos Tribunais de Contas?
Segregação das funções e devido processo legal de contas
Um dos fundamentos dessa construção é o chamado “devido processo legal de contas”.
O artigo sustenta que as diferentes etapas do processo precisam preservar suas respectivas atribuições. À auditoria cabe produzir o relatório e reexaminar os achados diante dos elementos apresentados pela defesa. O Ministério Público de Contas analisa o processo e formula sua manifestação. Já o corpo julgador é responsável pelo parecer ou pelo julgamento das contas.
Essa organização coloca a independência da auditoria em uma perspectiva mais ampla do que a defesa de uma carreira específica.
A questão envolve a própria estrutura do controle externo e a necessidade de delimitar com clareza quem fiscaliza e instrui, quem exerce a função ministerial e quem posteriormente decide.
Nesse sentido, a segregação funcional é apresentada como elemento capaz de contribuir para a qualidade técnica, a imparcialidade das diferentes etapas e a legitimidade do processo de contas.
Um debate construído ao longo dos anos
A defesa da independência da função de auditoria não surgiu recentemente.
O artigo recupera propostas apresentadas ao Congresso Nacional e posicionamentos construídos por diferentes segmentos do sistema de controle externo, demonstrando que a organização das funções dos Tribunais de Contas vem sendo discutida há anos.
Entre os exemplos estão a PEC 75/2007, defendida pela FENASTC, a PEC 329/2013 e a PEC 22/2017, citadas no texto como parte desse processo de amadurecimento institucional.
Na PEC 75/2007, a Federação defende o reconhecimento da Auditoria de Controle Externo como estrutura essencial ao exercício do controle externo, com independência funcional necessária ao desempenho de suas atribuições. A proposta também prevê que a chefia da Auditoria seja exercida por integrante da própria carreira.
Já a PEC 329/2013 é destacada no artigo por trazer a separação entre as atividades deliberativas e aquelas relacionadas à fiscalização e à instrução, com estas últimas coordenadas por dirigente escolhido entre Auditores de Controle Externo.
Ao reunir essas iniciativas, o texto mostra que a independência da auditoria integra uma agenda construída coletivamente por entidades representativas e por diferentes atores do controle externo.
Mais do que uma reivindicação pontual, trata-se de uma discussão que atravessa diferentes momentos da organização dos Tribunais de Contas e acompanha o debate sobre o aperfeiçoamento do próprio sistema.
Conselho de Auditoria: independência com organização institucional
Entre as propostas que dão forma concreta a essa construção está a criação de um Conselho de Auditoria.
O ponto é importante porque ajuda a afastar uma interpretação equivocada: independência funcional não significa atuação individual sem coordenação ou responsabilidade institucional.
A proposta defendida no artigo segue justamente na direção oposta.
A auditoria seria organizada a partir de uma estrutura coletiva, com participação dos próprios integrantes da carreira na definição das diretrizes que orientam o exercício da atividade. O Conselho de Auditoria seria composto por pares, com mandatos definidos e atribuição de estabelecer parâmetros para a auditoria governamental.
A essa estrutura se soma a defesa da participação dos Auditores de Controle Externo na escolha do dirigente máximo da área.
O modelo combina, portanto, independência técnica, governança colegiada e responsabilidade institucional.
A proposta não é retirar a auditoria da estrutura dos Tribunais, mas organizar a função técnica de maneira que suas atribuições, responsabilidades e mecanismos de governança estejam claramente definidos.
Nem todo avanço depende de uma alteração constitucional
Outro aspecto importante da construção defendida pela FENASTC e pelas entidades que integram esse debate é que parte das mudanças pode ser discutida mesmo antes de uma eventual alteração constitucional.
O artigo aponta medidas como a definição de garantias e prerrogativas para os atos de auditoria, a organização da escolha da direção da área de controle e fiscalização e a criação de uma instância colegiada de auditoria.
Essas iniciativas são apresentadas como possibilidades de avanço que não entram em conflito com propostas de mudança constitucional.
Na prática, isso permite pensar o tema em duas frentes complementares.
Uma delas envolve medidas que podem ser debatidas nas próprias estruturas dos Tribunais de Contas, a partir de sua organização institucional, de suas normas e da legislação aplicável.
A outra está relacionada a mudanças de alcance nacional, incluindo o reconhecimento constitucional da independência da Auditoria de Controle Externo e uma maior uniformização das carreiras responsáveis pela atividade finalística.
Essa distinção torna o debate mais concreto. A organização e a valorização da função de auditoria não precisam permanecer condicionadas exclusivamente a uma reforma constitucional futura.
Independência também passa pelas condições de trabalho técnico
A discussão construída pela Federação ao longo dos anos também encontra respaldo nas Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público, NBASP, mencionadas no artigo.
As normas tratam da necessidade de garantir condições para que Tribunais de Contas e auditores possam desenvolver seus trabalhos sem interferências inadequadas na escolha das questões de auditoria, no planejamento, na execução, na elaboração dos relatórios e no monitoramento.
Isso amplia o significado de independência funcional.
Ela não começa apenas na conclusão de uma auditoria. Está presente desde a definição do objeto que será fiscalizado, passa pelo acesso às informações e pela realização dos procedimentos técnicos e chega à elaboração dos achados e conclusões.
Garantir essas condições significa preservar a capacidade técnica dos servidores responsáveis pela fiscalização e assegurar que o trabalho de auditoria cumpra adequadamente sua finalidade dentro do controle externo.
Transparência completa esse processo
Outro elemento defendido no texto é a publicidade ativa dos relatórios de auditoria.
A proposta é que, após a apresentação da defesa pelo gestor ou o encerramento do prazo correspondente, os relatórios possam ser disponibilizados publicamente, ampliando o acesso às informações produzidas durante o processo de fiscalização.
A transparência aparece, assim, como parte da própria estrutura de independência da auditoria.
Não basta assegurar condições para produzir o trabalho técnico. É necessário também preservar a capacidade de registrar suas conclusões e permitir que os resultados produzidos pelo controle externo sejam conhecidos.
Forma-se uma sequência coerente: independência para fiscalizar, condições para produzir tecnicamente e transparência sobre os resultados alcançados.
Uma construção que continua atual
O artigo assinado por Amauri Perusso dá forma a uma discussão que a FENASTC e os sindicatos que a integram vêm construindo há anos: o reconhecimento da auditoria como função própria, exercida por servidores concursados e qualificados, com atribuições, garantias e estruturas compatíveis com a responsabilidade que desempenham no controle externo.
Para o SINDICONTAS/PR, que integra esse processo de representação e valorização dos servidores dos Tribunais de Contas, aprofundar essa discussão significa também trazer para o debate questões concretas sobre carreira, atribuições, organização institucional e condições para o exercício da atividade técnica.
A independência da função de auditoria, portanto, não se resume a uma mudança de nomenclatura ou a uma reivindicação isolada.
Ela integra uma construção coletiva sobre como organizar os Tribunais de Contas para que fiscalização, manifestação ministerial e julgamento tenham responsabilidades claramente delimitadas e para que a área técnica possa exercer plenamente a função que lhe cabe no sistema de controle externo.