Matéria original/imagem: Plural
No último dia 5 de fevereiro, o ministro Flávio Dino determinou que os Poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, revisem no prazo de 60 dias as verbas pagas a agentes públicos que eventualmente extrapolem o teto constitucional. A decisão foi proferida em ação ajuizada pela Associação de Procuradores Municipais de São Paulo (Reclamação 88.319). Decisão similar, também monocrática, foi proferida pelo Ministro Gilmar Mendes, na concessão da liminar na ADI 6.006. A eficácia das medidas propostas pelos Ministros, no entanto, ultrapassam os casos concretos e reafirmam entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal sobre a natureza vinculante do artigo 37, XI, da Constituição da República. Este dispositivo, desde a promulgação da Constituição em 1988, estabelece o teto remuneratório de todo o serviço público, norma que, segundo o Ministro, vem sendo descumprida pelo pagamento de supostas verbas indenizatórias, os famosos penduricalhos. Em sessão colegiada realizada no dia 25 de fevereiro, o plenário do STF deu início à análise das decisões monocráticas. O julgamento, no entanto, foi suspenso. A suspensão, ainda que não tenha esvaziado a eficácia das medidas liminares concedidas, já tem sido entendida como um mecanismo que irá permitir uma análise mais ampla de todos os casos em que o tema é discutido, bem como uma articulação de diversas instâncias governamentais para uma solução que seja aceita pela coalisão de forças institucionais. O julgamento deve ser retomado no dia 25 de março.
A controvérsia não é nova e tampouco meramente financeira. Trata-se de questão estrutural do regime constitucional da Administração Pública, que traz implicações sobre todo o funcionalismo, em especial os servidores do alto escalão.
O teto constitucional como norma de eficácia plena
O precitado art. 37, XI, da Constituição, estabelece que a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos não poderão exceder o subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal. A norma, pela redação adotada, não deixa espaço para o pagamento de quaisquer outras vantagens fora do teto fixado, prevendo expressamente que nele estão incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza.
Como já pacificado pela doutrina e jurisprudência, trata-se de norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata, não dependendo de regulamentação para produzir seus efeitos. Tal comando normativo vincula todos os Poderes e todos os entes federativos.
A norma do referido artigo, como concebida pelo Poder Constituinte Originário, integra o núcleo estruturante do regime jurídico-administrativo e concretiza princípios centrais do regime jurídico administrativo: a legalidade, ao submeter a remuneração dos servidores a parâmetros objetivos, previamente fixados; a moralidade e a impessoalidade, ao impedir construções remuneratórias personalizadas ou casuísticas; a isonomia, ao assegurar que o exercício da função pública se desenvolva dentro de balizas comuns remuneratórias; e a responsabilidade fiscal, ao impor racionalidade e previsibilidade aos gastos públicos.
Mais do que um limite em torno do valor das remunerações, portanto, o teto constitucional foi concebido como instrumento de afirmação do princípio republicano. Em diversos precedentes, o Supremo Tribunal Federal tem ressaltado que a fixação de um teto nacional busca evitar distorções remuneratórias incompatíveis com a igualdade e com a ideia de serviço público como função exercida em nome da coletividade. Para superar uma realidade de supersalários e de penduricalhos que integravam a remuneração dos então servidores públicos, o constituinte de 1988 estabeleceu o teto como mecanismo estrutural de contenção de privilégios, de preservação do equilíbrio das contas públicas e de proteção da confiança social nas instituições, traduzindo-se desde 1988 como norma que visa assegurar a governança do sistema remuneratório.
A tensão constitucional: remuneração X indenização
Apesar da clareza do texto constitucional, desde a promulgação da Constituição da República houve intenso debate em torno das chamadas verbas indenizatórias. A tese que prevaleceu foi a de que valores referentes ao décimo terceiro, um terço de férias e diárias, por exemplo, por ostentarem natureza de indenização, não integram a remuneração ou o subsídio dos agentes públicos. Tal entendimento decorre da própria lógica do sistema: indenização não se confunde com contraprestação por serviços prestados ou com acréscimo patrimonial, mas trata-se ou de norma expressa pelo próprio constituinte (no caso do décimo terceiro e terço de férias) ou de recomposição de despesa efetivamente realizada no interesse do serviço público. Por tais razões, tais verbas não são computadas para efeitos de aplicação do teto e, também, sobre elas não incide a cobrança de imposto de renda.
Contudo, dois fatores centrais fizeram com que tais verbas sejam criadas em todos os níveis da Administração Pública, sendo muitas vezes artificialmente qualificadas como indenizatórias, com o propósito de afastar a incidência do teto.
O primeiro motivo parece bem evidente: há uma discordância em relação ao valor fixado como teto e, assim, utiliza-se de tal artifício para se beneficiar determinados agentes públicos, instituindo-se supersalários, principalmente através de auxílios descabidos.